多地发布网约车实施细则 近半城市行政处罚无上位法依据

3月31日，中国政法大学法治政府研究院发布《中国法治政府发展报告(2017)》。其中《地方网约车和顺风车政策专题研究报告》(以下简称《报告》)披露，自2016年7月交通运输部等七部委联合发布《网约车暂行办法》以来，到2018年2月4日，《报告》调研人员通过调查我国184个城市的网约车实施细则，发现70个城市没有上位法依据，擅自增设或者变相设定罚款、收回经营权、暂停新增注册、责令停业整顿、吊销许可证等行政处罚。

据悉，此次调查是根据各地政府门户网站、各地交通部门网站等公开渠道进行查询和检索，目前共有190个城市，包括4个直辖市，186个地级市发布了网约车地方细则。在全国298个地级市和直辖市中，已发布细则的城市占比为63.76%。

近半城市行政处罚无上位法依据

《报告》指出，各地网约车细则或规定存在违反行政许可法、行政处罚法、反垄断法、网络安全法等法律法规的情形。具体表现为违法设定行政处罚、增设行政许可条件、规定不符合公平竞争要求的措施等等。

根据行政处罚法的规定，规章仅有权设定警告和罚款这两种行政处罚，其他行政规范性文件不得设定行政处罚。然而，在184个城市中，有70个城市在没有上位法依据的情况下，擅自增设或者变相设定了罚款、收回经营权、暂停新增注册、责令停业整顿、吊销许可证等行政处罚。例如，沈阳、济南等城市均规定网约车平台实施相关违法行为后，交通部门可暂停受理其新增车辆和驾驶员注册业务。

《报告》指出，规范性文件增设行政处罚违反了行政处罚法规定，与此同时，互联网时代政府需要对互联网经济有新的监管手段，行政处罚法如何与时俱进，更好适应互联网规制的需要，以及更加有力规范政府部门行使权力，这是一个新的课题。

规定过渡期的城市不到三分之一

过渡期是指在网约车细则实施后，给网约车平台、司机和车辆办理许可证留下的必要时间。众所周知，不管是平台、司机和车辆准备申请许可，还是交通部门受理和审核许可申请，都需要时间。因此，有必要在细则中规定过渡期。可是调查发现，在184个城市中仅有51个城市规定了过渡期，占比为27.72%。其中，南昌、宜春规定的过渡期最长，达到了12个月。

《报告》指出，在相关许可受理进度受限的情况下，没有来得及办理许可的司机、车辆可能大量存在。如果此时以“非法营运”名义对司机、车辆进行查处，也存在合法性、公平性不足的嫌疑。查处“非法营运”的前提必须是主管部门已经为相关从业主体提供了现实可用的合法化渠道。因此设置过渡期以平衡主管部门办理许可与行业从业者申请许可之间的衔接，实属必要。

70城市禁止网约车在客密区候客

机场、火车站、汽车站等客流密集区域是网约车和巡游车很容易接单拉活儿的区域，理应向所有网约车和巡游车开放。但是，《报告》调查发现，在184个城市中有70个城市规定网约车不得在汽车站、火车站、机场等客流密集区域候客或揽客;有72个城市规定网约车不得进入巡游车专用侯客通道、调度站、停靠点候客或揽客。

据《报告》调研人员、中国政法大学法治政府研究院副教授林华博士分析，这两类禁止性规定是有区别的，前者禁止网约车在整个汽车站、火车站、机场区域候客或揽客，后者只禁止网约车在汽车站、火车站、机场内部设置的巡游车专用侯客通道、调度站、停靠点候客或揽客。但是，在实际执行中，后者可能被扩大理解为跟前者的范围一致，即禁止网约车在整个汽车站、火车站、机场区域候客或揽客。纵观各城市细则，我们发现，各地在制定网约车细则时，在许可设置方面，采取了完全将网约车纳入巡游车许可体系的做法，但是在服务区域、城市基础设施使用便利等方面，却对网约车区别对待。这也存在违反反垄断法和公平竞争审查制度的嫌疑。

仅30个城市无户籍居住证限制

《报告》调查表明，在184个城市中，北京、上海、天津、平凉、商丘、驻马店、东营、通化等8个城市要求网约车司机必须具有本地户籍，其中，通化市还要求必须具有市区户籍。

有146个城市规定，申请成为网约车司机，须具有本地户籍或取得本地居住证。其中，厦门、杭州、银川、太原等21个城市对居住证年限作了明确规定，分别要求居住证年限在6个月至2年以上。此外，舟山、赣州、绍兴、金华、湖州、嘉兴等6市还要求司机在当地连续缴纳社保6个月至2年。

既未要求应当具有本地户籍，又未要求应当取得本地居住证的，有30个城市。

行政许可法第十五条规定：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”《报告》分析指出，上述146个城市要求网约车司机应当具有本地户籍或居住证，8个城市要求司机必须具有本地户籍的规定，明显违反了行政许可法。

不少城市网约车细则还对网约车司机的文化程度提出了条件限制。

184个城市中，天津、兰州、广州、郑州、哈尔滨、济南、昆明、通化、大连等14个市要求网约车司机应当具有初中以上文化程度。

《报告》分析，文化程度跟是否能够做网约车司机并没有必然联系，即使不具有初中以上文化程度的人，只要能够开车和使用手机，就有能力开网约车。而且，将文化程度作为网约车司机的许可条件，着涉嫌就业歧视。

关键词： 居住证 实施细则 户籍